国务院办公厅


国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知

国办发（2005）10号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

中华人民共和国国务院办公厅
二○○五年三月十四日


关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见
民政部 卫生部 劳动保障部 财政部
（二○○五年二月二十六日）

　　为贯彻落实党的十六大和十六届三中全会确定的社会保障体系建设目标和国务院有关文件精神，进一步健全和完善社会保障体系，现就建立城市医疗救助制度试点工作提出如下意见：

　　一、试点的指导思想、总体目标和基本原则

　　（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党中央、国务院关于改革和完善城镇社会保障制度的有关精神，从各地实际情况出发，通过多渠道筹措资金，逐步建立适合我国国情的城市医疗救助制度，切实帮助城市贫困群众解决就医方面的困难和问题。

　　（二）总体目标：从2005年开始，用2年时间在各省、自治区、直辖市部分县（市、区）进行试点，之后再用2-3年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。

　　（三）基本原则：1.实事求是，因地制宜。从实际出发，医疗救助水平既要与当地经济社会发展水平和财政支付能力相适应，又要尽量帮助城市贫困群众解决最基本的医疗服务问题。2.先行试点，稳步推进。通过试点总结经验，不断完善，稳步发展。随着城市经济社会的发展和居民收入的增加，逐步完善城市医疗救助制度。3.多方筹资，多种方式，量力而行。通过发动社会力量资助、城市医疗救助基金给予适当补助、医疗机构自愿减免有关费用等多种形式对救助对象给予医疗救助。实施医疗救助既要量力而行，又要尽力而为。

　　二、试点的内容

　　（一）认真选择试点地区。各省、自治区、直辖市选择不少于1/5的县（市、区）进行试点，重点探索城市医疗救助的管理体制、运行机制和资金筹措机制。同时，可从试点地区中选择2—3个县（市、区）作为示范点，通过示范指导推进城市医疗救助试点工作。参加试点的县（市、区）及示范点，由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门，根据地方政府重视程度、工作基础、经济发展水平等因素确定，要重点考虑已开展城市医疗救助工作的县（市、区）。国务院有关部门将选择3—4个不同类型省份给予重点指导。

　　（二）建立城市医疗救助基金。通过财政预算拨款、专项彩票公益金、社会捐助等渠道建立基金。地方财政每年安排城市医疗救助资金并列入同级财政预算，中央和省级财政对困难地区给予适当补助。城市医疗救助基金纳入社会保障基金财政专户，专项管理、专款专用，不得提取管理费或列支其他任何费用。民政、财政、监察、审计等部门要加强对基金使用情况的监督检查，发现问题及时纠正，并及时向当地政府和有关部门报告。要定期向社会公布医疗救助基金的筹集和使用情况，接受有关部门和社会监督。对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违法违纪行为，按照有关法律法规严肃处理。

　　（三）合理确定救助对象。主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。具体条件由地方政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制订并报同级人民政府批准。

　　（四）科学制订救助标准。对救助对象在扣除各项医疗保险可支付部分、单位应报销部分及社会互助帮困等后，个人负担超过一定金额的医疗费用或特殊病种医疗费用给予一定比例或一定数量的补助。具体补助标准由地方政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制订。对于特别困难的人员，可适当提高补助标准。

　　县级以上地方政府民政部门、卫生部门共同协商，确定为当地救助对象提供医疗救助服务的医疗卫生机构，原则上参照当地城镇职工基本医疗保险甲类用药目录、诊疗项目目录和医疗服务设施目录制订医疗救助对象医疗服务标准。

　　（五）规范申请、审批程序。救助对象本人向社区居民委员会提出申请城市医疗救助的书面材料并提供有关证明材料；街道办事处（乡镇人民政府）对上报的申请表和有关证明材料进行审核；县级政府民政部门对街道办事处（乡镇人民政府）上报的有关材料进行审批。救助金由街道办事处（乡镇人民政府）发放，也可以由县级政府民政部门直接发放，有条件的地方要实行社会化发放。

　　三、加强领导，密切配合，确保试点工作顺利进行

　　开展城市医疗救助试点工作，是切实保障困难群众基本医疗，健全和完善社会保障体系的一项重要举措，也是一项复杂的系统工程，涉及面广，政策性强。地方各级政府、各有关部门要高度重视，各负其责，相互配合，共同抓好落实。

　　各省、自治区、直辖市和试点县（市、区）要成立由当地政府分管领导任组长，民政、卫生、劳动保障、财政等部门负责同志参加的“城市医疗救助试点工作协调小组”，负责指导和协调本地区城市医疗救助试点工作。民政部门要牵头研究拟定城市医疗救助政策，建立健全城市医疗救助管理有关规章制度，认真组织实施；卫生部门要加强医疗服务行为监管；劳动保障部门要配合做好医疗救助制度试点与城镇职工基本医疗保险制度的有关衔接工作；财政部门要研究制订城市医疗救助基金管理办法，加强对医疗救助基金的管理和使用情况的监督检查。

　　开展试点的县（市、区）要抓紧做好调研和论证工作，研究制订城市医疗救助实施办法，2005年上半年组织实施。已经开展城市医疗救助工作的试点县（市、区）要抓好制度的规范和完善工作。2005年底，各试点县（市、区）要对医疗救助试点情况进行总结，并由省、自治区、直辖市人民政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门汇总上报民政部、卫生部、劳动保障部、财政部。



判决书：中国司法能否
从此做起?

周沂林

一种忧虑，一种对中国司法现状可能导致整个法制危机的深切忧虑，愈来愈强地令人挥之不去。当然，这种忧虑仅仅伴随着国家法制的进步。一方面是蔚为大观的立法体系化；另一方面则是司法的最终产品─判决书带给人们的对法律的怀疑和失望。在人们的抽象观念中，法律是神圣的、公正的、理性的，但他们在判决书中经常看到的却是武断、逻辑混乱、无知和掩饰。作为一种八股式的文体，我们的判决书在“本院认为：”之后，即开始成套地采用规范的“武断判语”，诸如：“不予采纳”、“应予支持”、“应视为”、“抗辩理由不成立”等等，缺乏充分的论证，让人看不出判决或改判的理由。问题不在于判决书应该如何写作，而在于我们的司法制度要求什么样的判决书。

当代法律研究有这样的共识：法律不仅是一套规则体系和人们必须遵守的权威，更为丰富和疑难的问题是它的实施。法律实施的因素十分复杂，但无论如何司法是最关键的过程。司法活动的主要角色是律师和法官。律师在整个法律运作中的作用是全方位的；而法官则在司法活动中起决定作用，从而主导法律实施。毫无疑问，法官的作用最终应体现在判决书中。

判决书具有法律的强制力，但本身并不构成权威。如果想真正形成权威，仅仅依靠国家强制力是远远不够的。它必须正确解释法律、充分宣示正义、合理判定冲突，不仅使当事人而且使广大民众能够信服并经得起历史的检验。如此，我们就不难理解为什么法治国家的判决书必须详细论证判决的根据和理由。
司法的武断和粗暴同样体现在判决书中。这是一种不讲理的判决书。人们搞不清是法官不懂理还是不公正，或者就是司法腐败的产物。它直接导致上诉和无穷无尽的申诉，最终构成执行难的重要因素。
抛开腐败的因素不谈，即使一个有良心的法官如果缺乏专业的法律思维的训练和积累也难以做到判决公正。他可能力图在冲突双方不偏不倚，但距离司法公正却没有更近。他们大抵都懂得证据的重要，但对论据却不甚了了。

司法公正必须从制度上要求判决书写明判决的根据和理由，疑难案件必须充分论证。判决书的制作过程就是法官整理思路的过程，这有助于防止武断、“暗箱操作”和纠正混乱的逻辑。逻辑清晰、论证充分的判决书是法治国家司法制度的基本要求。

法律的疑难问题更多地表现在法律实施上。这个问题客观存在的本身就容易导致法制的不统一。相同或类似的案件判决结果完全不同，判决书中表达的法律思维和理念不一，从而导致运用法律准则的混乱。这在我国目前是最为突出的法制问题。

产生这一问题的重要因素是历史的。中国自清末开始走上西方的法律轨道。一方面西方法律文明确有人类理性的普适性和社会发展的进步性，因而选择是必要的；另一方面由于中西文化的巨大差异使得消化进口的法律甚为艰难。所以百年来中国法制的统一并无实质上的突破。改革开放以来，特别是我们准备全盘接受现代“法治”观念和施行市场经济制度以来，我国的立法取得了举世公认的成就，但这却是以法律的低实现度为代价的。我们有权威的成文法，为什么难以实施？部分原因是立法的本土化考虑不足，更重要的原因是司法实践的滞后。先进的立法伴随着落后的司法，形成了中国法制前所未有的尴尬，并可能导致真正的危机，即人民对法律的普遍不信任。

如何解决法制的统一问题？法律史上判例法的产生与发展给了我们一个启示。起源于英国的判例法制度并非人为的、理性的设计。英国的历史充满战争和混乱，直到1066年诺曼底征服英国后才逐渐走向统一和强盛。一方面，征服者为了缓和原居民的不满情绪，不宜制定大陆式法典；另一方面，必须谋求整个王国的法制统一，否则分散的法律会使建立统一国家的目的失败。由此，统治者只能选择派出官员代表王室巡回审判,并在个案的处理中寻求法制的统一。经过若干年的积累，终于成就了蔚为大观的普通法制度及理念，并随着英国向世界的扩张而在世界的范围内形成了与大陆法并立的普通法法系。

不用制订统一法典，仅通过个案处理达到统一法律的目的，这是法律史上的一个事实；相反，在现代的一些国家里，即使有了统一的成文法，却并没有形成统一的法制，这也是一个事实。为什么？关键在于前者是从法律实施的角度探寻法律理念的统一；后者则是脱离法律实施，单纯追求抽象法律体系、法律术语的立法文本的统一。世界上最困难的“统一”莫过于对语义含混的文本的解读。当人们因具体案件的争议会聚到法庭时，对法律条文如何解释就成为首要的问题。而人们对法官的解释即判决不能理解时就会构成对法律的怀疑。所以不难理解，为什么在人类历史上对法律的怀疑与对法律的信仰是相伴随的。这里的关键不是立法技术，而是司法实践。

普通法和大陆法作为所谓西方世界两大法系基本上是以判例是否有拘束力而划分的。这从历史上就决定了两大法系对判例的重视程度不同。以英国和美国为代表的普通法国家，由于承认判例本身就是法律的组成部分，因而研究判例是职业法律家的必修课。同理，希望自己所判案件成为经典判例则是优秀法官的必然选择。为达此目的，他们必须在判决书中详细论证自己对法律和正义的理解。如此便产生了许多堪称辉煌的判决书，也从法官中造就了大批法学家。“遵循先例”同时意味着“法官造法”。而所谓“法官造法”的制度，极大地调动了法官的主观能动性，它在使法律保持稳定的同时也创造了法律与生活同步的活力。
在判例法国家，法院的判决书称为意见（opinion）。“意见”不是作为“决定”的判决本身，是指判决的理由。在判例法国家，有拘束力的判例不是判决本身，而是判决理由。判决理由是从案件事实中提炼出来的法律原则或规则，或者说是对具体事实产生的法律问题应如何决定的法律解释和声明。意见通常由一位法官撰写，其他持相同意见的法官则表示赞同。据了解，美国最高法院大约有1/3到1/4的案件中能够形成一致意见，其它则由多数或相对多数进行判决。在意见不一致时，会出现“并存意见”（concurring opinion）和“反对意见”（dissenting opinion）。“并存意见”指赞同结论但对法律推理和逻辑有不同意见；“反对意见”是反对法院判决的意见。这样，有些判决书会出现几种不同意见，令人读来饶有兴味。这种制度安排体现了“法”追求理性和智慧的精神。尤其是反对意见体现了“历史长河中的生命力”（[美]庞德语）。事实上，许多令人关注的反对意见在若干年后成为多数意见甚至是一致意见。美国最高法院第十一任首席大法官休斯说：“作为终审法院，制定反对意见是对法律反思精神的诉求，是对未来智慧的诉求，它使得后来的判决可能纠正（持异议的大法官所认定的）法院所犯下的错误。”他还经常指出，我们不可能在法律的疑难问题上取得比在“更高层次”的物理学、哲学或神学上更多的一致意见。必须指出的是，这些“意见”都是法官个人独立的署名意见，与我们的判决书的署名不同。

有不少人以为，英美判例法的哲学基础就是实用主义，因此法律也是杂乱无章，不象大陆法是以古希腊哲学、德国哲学为基础，因此可以构成体系化的成文法典。事实并非如此。在判例法诞生的早期，英国的大法官几乎个个都精通罗马法。正如美国法律史学家伯尔曼所指出的，在西方法律传统形成的时期（他将这一时期定位于11世纪末至13世纪末），英国具有与大陆欧洲共同的法律概念、法律原则和法律价值。同一的法律传统形成了并立的两大法系，孰优孰劣并无多少讨论的价值。我现在提出这个问题的意义仅仅在于：当我们这样一个历史文化悠久的东方古国，在移植西方法律制度时选择的是大陆法系，对同样具有西方法律传统的普通法所知甚少，对判例重视不够，这是否就是导致我们难以活化移植法律的重要原因？一个显著的事实是，普通法更重视法律的实施，更重视法官的作用。这对于我国极为重要，因为我国的民众更需要法官在个案的判决书中展示鲜活的法律灵魂。

近年来，我国的法学研究取得了长足的进展，许多法律理论问题得到了日益深入的研究。但令人遗憾的是，我们始终没有形成以司法为中心的研究视点。这与我国法律的低实现度有着互为因果的关系。确实，法学家面对司法现实有着说不出的无奈，最好还是做纯理论的研究。可是法学是独特的学科，即使是法理学也不能离开司法的视角。为什么？因为作为法学研究对象的法律现象的焦点在于：法官就是会说话的法律，法院的判决书就是法律，法律帝国的首都就在法院。如果你是法律的摄影师，那么请将镜头聚焦在这里。

作为职业法律工作者，我曾经常遇到一些历时七、八年，审了十几遍的案件。从初审、上诉、发回重审、再上诉、再再审、终审、申诉、再申诉等等，直到最高法院。当事人不断地从败诉到胜诉，又从胜诉到败诉。案件的判决就象翻烧饼一样不断地改，可直到最高法院的改判都从判决书中看不出有什么充分理由。不难想象，这种案件的全部参与人，当事人、律师、法官等等，有谁会相信法律在这个案件中体现了尊严。抛开案件的背后是否有黑幕不谈，所有的判决书缺乏司法特有的法律论证是根本原因。沈阳刘涌案件改判引起全国舆论一片哗然。华东政法学院博士研究生张海斌在这“一片哗然”中点到了要害：“我们需要什么样的判决书？这不仅是刘涌案给我们提出的问题，也是社会对正在进行中的司法改革提出的问题。在走向依法治国的历史进程中，我们需要的是一份阳光下的判决书，一份有着严密论证、详尽说理的判决书，一份旁征博引、法理透彻的判决书。总之，是一份充分尊重法律精神和人民知情权的判决书。”（《人民网\社会\社会观察》）。当最高法院将刘涌案划上句号的时候，我感到应当开始构思本文，因为最高法院的判决书仍然没有说明和论证再改判的理由。刘涌案究竟应当怎么判，不是没有参加审判的我能妄断的。但我能评论的是，两次改判都没有详细说明理由。辽宁高院的判词是“不能从根本上排除公安机关在侦查过程中存在刑讯逼供情况”及“鉴于其犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度以及本案的具体情况”而改判死缓；最高法院的判词是“原二审判决定罪准确，但认定‘不能从根本上排除公安机关在侦查过程中存在刑讯逼供情况’，与再审庭审质证查明的事实不符；原二审判决‘鉴于其犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度以及本案的具体情况’，对刘涌所犯故意伤害罪的量刑予以改判的理由不能成立，应予纠正。”这些判词让人看得一头雾水：什么是“本案的具体情况”？“对于社会的危害程度”多大？是否不够大？“与再审庭审质证查明的事实不符”是什么意思？是否根本排除了刑讯逼供？“改判的理由不能成立”的理由是什么？刘涌案引起民众的广泛质疑和争议具有司法史上划时代的意义，它至少包含了要求法院能够交出一份“讲理”的判决书。

所谓“讲理”，除了一般含义以外，更主要的是指对于案件事实所应适用的法律进行解释。这种解释不是对抽象法律条文的解释，而是根据个案事实将所适用的法律原则和规则活化。对于疑难案件，这种法律解释无论在理论层面还是技术层面都十分复杂。但这并不能构成否认司法的客观性和确定性的理由。因为在大量的、一般性的案件中，法律解释不是一个问题，或者说不是一个较大的问题，法律本身是明确的。但在法律有空缺或含混时，法律解释构成疑难问题。这种疑难问题同任何其他学科的难题一样，必须由职业性的专家来解决，而不是不能解决。当然，这种解决不能是主观任意的，它的前提是对法律客观性和确定性的追求，否则法治的价值就不存在了。在法律的疑难问题上，因为解释者的解释方法和价值观念的不同，尤其是法律解释必须顾及决定他人生死或利益的后果，所以不可能存在绝对的客观性和确定性。但是无论如何，我还是赞同德沃金在《法律帝国》一书中提出的观点：“当法典默不作声、含混不清或摸棱两可时，法律又如何统摄一切呢？本书通篇表述的是我几年来断断续续、点点滴滴研究所得的一个答案：法律推理是建设性阐释的一种运用，我们的法律存在于对我们整个法律实践的最佳论证之中，存在于对这些法律实践做出尽可能最妥善的叙述之中。根据这一见解，只有当我们确认并区分出政治价值中各种各样而且往往相互竞争的不同方面，识别并辩明复杂的法律判断中交织在一起的不同思路，以求某种阐释经全面考虑总的说比其他任何阐释都能更好地体现法律叙述时，法律论证特有的构成和制约才能显示出来。”

这种判决书中应当具备的特有的法律论证技术是职业法律家经长期法律思维和法律逻辑推理专业训练形成的。美国制宪会议时的著名学者汉密尔顿认为：“法官的职务固定尚有一从其本身应具备的条件出发而产生的理由。常有明智之士论及：浩瀚之法典乃是关系自由政府优点的必然现象。为防止法庭武断，必有严格的法典与先例加以限制，以详细规定法官在各种案情中应采取的判断；由此易见，由人类天生弱点所产生的问题，种类繁多，案例浩如瀚海，必长期刻苦钻研者始能窥其堂奥。”从某种意义上说，法治实际上就是法律家之治。因为法治将统治权力交给了法律，而法律的运行依靠法律家。韦伯说：“倘若没有有学识的法律专家决定性的参与，不管在什么地方，从来未曾有过某种程度在形式上有所发展的法。”历史已经证明，职业法律家共同体的形成与发展同法治的历史进程成正相关。这似乎是一个逻辑怪圈，法治是对人治的否定，却本身又必须是法律家之治，即由法律家这样的“人”来治。其实关键在于，法律家是一种经过训练的独特的人，他们所具备的专业技能和理性，不仅使他们要在感情和立场上忠于法律，而且要能够真正理解法律的精神和原则。这样的“人”和人治的“人”是不同的。

有不少人以为，当我们的法官还不具备职业法律家素质的时候，要实现法官独立是可怕的，不仅不能做到司法公正，反而会出现大量法官滥用权力。这种认识只具备表面上的逻辑意义。究竟是等到法官具备了职业素质后再搞法官独立的制度，还是先建立制度才有利于法官职业化的形成？这是一个类似于鸡生旦还是旦生鸡的问题。不要低估中国人的智慧，也不要低估中国法官的能力。问题在于智慧的用武场所何在？当办案法官根本不需要、也无权为案件负责的时候，谁也不会去努力提高职业素质。他们的精力和才智用于何处，是我们当前在制度上应该考虑的问题，至少要明确方向。
中国的司法改革令人关注。自从上世纪八十年代末九十年代初进行的称之为“审判方式的改革”以来，我们取得了不少进步：主要是避免庭审走过场，加强当事人举证责任，弱化诉讼职权主义，扩大合议庭的权力，提高诉讼效率等等。最重要的是，这些改革使程序公正理念得以悄然兴起。但从司法活动的最终产品----判决（书）来看，可以说司法改革迄今没有什么实质性的进展，因为判决书的武断无理的状况没有什么改进。以庭审为中心的制度训练了律师的论辩能力；而弱化诉讼职权主义的庭审方式则可以掩盖法官的无能。法官完全可以无视庭审中双方律师的雄辩，因为判决书不需要论理。尽管如此，律师仍然要在法理上下功夫，期望法官能采纳自己的观点。这与美国律师在办案中的方法形成鲜明对照。美国律师只需注重证据，注重如何影响陪审团对案件事实的判断。至于法理则无须长篇大论，因为法官比他们更懂，法官的判决理由往往是长篇大论。

中国司法制度改革当然不是一个纯粹的司法领域内部的改革问题，也不仅仅是法学家要研究的课题。许多关键问题涉及整个国家政治制度，也不是朝夕之间可以解决的。例如司法独立及保证独立的配套制度，违宪审查问题，司法行政管理问题，执行制度，司法监督制度，等等。许多具体的制度可能牵一发而动全身，所以改革显得甚为艰难。但也不能认为我们都无事可做，例如将律师资格考试扩大到整个法律职业资格的考试就是一件很好的事情。这对于职业法律家的形成和发展具有重要意义。再例如，我们能否在判决书的写作（当然不是一个写作问题）上制定一系列的制度，如：最高法院有选择地发布的判例可以有拘束力，建立判决书独立署名制、允许发表不同判决意见，不准回避当事人争议的主要事实和观点，公开发布、点评疑难案件，定期编辑出版优秀判决书文集，等等。我相信，这些制度的建立与实施，将有效地限制司法的武断和暗箱操作，有效地加强法官的责任和促进法官素质的提高，从而为进一步的司法改革奠定基础。同时我也相信，这些制度是目前完全能够建立和实施的。因为：第一，现行国家法律和党的政策没有任何一条规定不许判决书“讲理”；第二，最高法院的司法解释权力是法律赋予的，解释方法可以多种多样，包括选择典型判例作为有拘束力的司法解释；第三、判决书的独立署名制和同时发表不同意见的做法不违背合议庭和审判委员会审判案件权力的现行法律规定，即权力的行使没有改变，但判决书的署名改变了，谁是什么意见就在什么意见上署名。

我预言，如果说审判方式的改革使得司法领域开始重视程序正义的理念，那么我称之为“判决书制度的改革”将从司法最终产品的角度真正推动中国司法改革。