地方政府规章、规定的纠错程序不能缺位

　　　　杨涛


　　　闹得沸沸扬扬的宁夏银川出租车风波，终于以市政府停止执行“两个文件”的决定，得到平息，从8月3日早晨开始，银川市部分出租车已开始运营。人民网8月5日报道，在银川第五届国际摩托车旅游节招待酒会上，记者与银川市市长刘学军相遇。刘学军坦承：银川市的工作没做好，这几天他的压力非常大，晚上时常睡不好觉。
　　　银川市的工作的确没有做好，市政府出台的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》两个政府规定，都涉及公民的重大权益。而按照国务院规定，涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，银川市却从未向社会公示，也没有召开听证会。行政许可法规定，实施时必须有30天的准备期，而银川市从公布到实施只有四五天的时间。至于国务院规定的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等等对于依法行政的要求，银川市统统都没有兑现。刘学军说：“银川市出台出租车管理办法之前，曾进行过半年时间的调研，并派专门的工作组到全国部分大中城市取经。后来又征求社会上的意见，遗憾的是他们找的全是出租车公司的老板，没有听取身处第一线的出租车司机的意见，导致出台的管理办法和管理规定不符合实际，引起广大出租车司机强烈不满。”如果这也算是调研或听证，那只能说明要实现国务院依法行政的要求，单纯依靠地方政府的自觉是远远不够的，一些地方政府完全可以用“打擦边球”和做样子的方式来规避国务院的规定。
　　　　对于这么一个程序上不合法的地方政府规定，我们遗憾地看到，法律并没有给予相对人一个有效地启动对其纠错的程序。银川出租车风波虽然平息了，但它仍是遵循的是：受规定不利影响的相对人集体上访??媒体的连续报道??引起上级领导和社会各界的重视??地方政府主动终止规定的效力的非正常法律程序，这一带有强烈人治的程序使这一问题的解决带有偶然性、不确定性和非理性，也很难保证一些地方政府从中汲取什么教训，从而真正做到依法行政。
　　　　　我国的《宪法》和《立法法》虽然都规定了地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，但并没有规定社会团体、企业事业组织、公民对于地方政府规章、规定等规范性文件不服是否有权提起合法性审查，受理机关、受理时限、如何审查与对审查不服如何救济等等程序规定。而我们知道，地方人大会常委会对于地方政府规章、规定等规范性文件的审查是从备案中发现，是一种事后的监督，具有滞后性；而且地方人大会常委会与地方政府规章、规定等规范性文件所作的规定利益无关缺乏审查的强烈动机很难主动去审查，况且不是当事人也难以自行发现问题，这一切都让地方人大会常委会的审查有效性打上一个大大的折扣。实践中，几乎未有过地方人大会常委会主动撤销地方政府的规章这一事实正有力地说明了这一点。
　　　　　　　在司法救济层面上，地方政府的规章、规定等规范性文件作为一种抽象行政行为，不具可诉性，这让受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能对其提起行政诉讼，不能得到司法救济。在行政救济层面上，《行政复议法》虽然规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。但是，这只是一种事后救济，带有滞后性，这是一；其二是依规章、规定等规范性文件作出具体行政行为的一般是较低层次的政府部门，其无权审查，要提交制定的政府机关自行审查，时间就拖得相当长；其三是由制定规章、规定等规范性文件的行政机关来自行审查也缺乏公正性，很难做到自身纠错；最后，这一规定还特别说明“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。”，从而排除了对地方政府规章的审查。
　　　　　受地方政府规章、规定等规范性文件不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能得以有效救济，地方政府规章、规定的违法没有有效纠错程序，相对人在体制内不能理性地表达其利益诉求，就只好采取非理性的体制外的表达??集体上访等方式，以求得到上级政府和公众的重视，从而引发社会的动荡与不稳定。
　　　　　宁夏银川出租车风波的解决不应成为我们处理地方政府规章、规定的违法的范例，寻求制度上的突破是我们应当思考的重点。从法律角度思考，出路有二条：一是法律应该规定社会团体、企业事业组织以及公民有权对于地方政府规章、规定等规范性文件向地方人大常委会提出合法性审查，并制定出比较可行的细则，让审查有公开、公正的程序，并且对审查结果不服还能再次提交上级人大常委会审查，否则即使《立法法》规定了社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，全国人大常委会法工委也在前不久成立法规备案审查室，但仍收效甚微；二是将地方政府规章、规定等规范性文件的抽象行政行为列入可诉性范围，受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民可以对其向人民法院提起行政诉讼，要求对其进行司法审查，得到司法救济。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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福建省泉州市人民政府


泉州市人民政府关于印发泉州出口加工区工业项目入驻暂行规定的通知

泉政文〔2006〕343号


泉州市人民政府关于印发泉州出口加工区工业项目入驻暂行规定的通知

各县（市、区）人民政府、泉州开发区管委会，市直有关单位：
《泉州出口加工区工业项目入驻暂行规定》已经市政府研究通过，现予以印发，请遵照执行。



二○○六年八月二十四日
泉州出口加工区工业项目入驻暂行规定

为高标准建设泉州出口加工区，提高入区项目质量，有效承接高科技高附加值加工制造环节转移，促进加工贸易转型升级，优化配置和集约利用建设用地，根据《泉州出口加工区产业规划》，特制定本暂行规定。
本暂行规定适用于入驻泉州出口加工区的所有工业项目。
一、准入条件
1.入驻出口加工区的工业项目必须符合国家产业政策和《泉州出口加工区产业规划》。出口加工区优先安排高附加值、高技术含量、高产业关联度、高出口、低能耗、低污染及大进大出、大配套，特别是后道、终端环节的项目入驻出口加工区。重点鼓励引进和发展如下产业：
电子信息通讯、汽车电子、精密机械、微/纳米机械技术应用以及光机电、生物医药、新型材料产业等。
传统优势产业申请入驻出口加工区，优先安排获得国家、省重点培育和扶持的出口名牌、中国名牌、中国驰名商标及国家出口免验证书的具有显著带动作用的出口型龙头企业入驻。
2.入驻出口加工区的工业项目，必须属于出口型企业，产品出口率须超过80%，鼓励产品100%出口的企业入驻。
3.外商投资的工业项目，租赁标准厂房的，投资总额不能低于300万美元（含300万美元）；购买标准厂房的，投资总额不能低于400万美元（含400万美元）；自建厂房的，投资总额不能低于1000万美元（含1000万美元）。其他类型投资的工业项目，投资总额原则上与外商投资项目相当。
二、申办程序
1.项目业主入驻出口加工区应向出口加工区报送项目材料。项目的基本材料如下：
①入区申请书（包括投资者基本情况、项目概况、技术条件、进出口及环境评价等情况）；
②按规定需核准、报备的项目材料；
③投资者营业执照（商业登记证）及资信、项目技术、产品品牌等相关证明材料。
2.出口加工区设立项目评审机构，对入驻项目进行评审。经评审机构初审，出口加工区在2周内通知业主补齐有关材料或研究决定企业是否入驻。在研究决定项目入驻前，出口加工区原则上应派人考察项目业主的投资规模、技术条件、产业关联度、进出口及环评情况等，必要时聘请专家对入驻项目进行论证。
3.经研究同意入驻出口加工区的项目，根据入驻条件，采用有偿取得土地使用权自建厂房或购买、租赁标准厂房进行投资建设。
三、建设要求
1.工业项目建设必须严格执行出口加工区规定的用地控制指标，用地控制指标包括投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地所占比重四项指标。建筑容积率要求不低于1.3，投资强度要求不低于25万美元/亩。对于不符合《控制指标》要求的工业项目，不予供地或对项目用地申请面积予以核减。
2.该控制指标适用于新建工业项目，改建、扩建工业项目可参照执行，并作为项目规划、设计、建设的文件依据之一。
3.工业项目建设应采用先进的生产工艺、生产设备，节约使用土地。对适合多层标准厂房生产的工业项目，应鼓励建设使用多层标准厂房。
4.严格禁止在工业项目用地范围内建成套住宅、专家楼、员工宿舍、宾馆、招待所、培训中心和非生产性配套设施。
5.对用地需求较大、分期建设的项目实行规划预约方式供地，采取用多少、供多少的动态供地方式。首期的建设用地只有达到约定要求，才能启动二期用地；同时对建设周期作出限制，在约定期间内为项目预留用地，项目逾期未建，按约定条件直接收回或视情适当延期。
四、地价及优惠
1.出口加工区用地实行有偿出让，有偿出让地价由泉州出口加工区定期公布。
2.项目自施工许可证颁发之日起2年内必须满足双方约定的投资强度及建设用地控制指标。
土地投资强度=项目总投姿/项目用地面积
其中：项目总投资包括建筑物、设备、地价款、技术专利费。具体以土地出让合同、建设工程施工合同、设备清单（旧设备应进行折旧评估）、技术专利转让合同及结算凭证为计算依据。
其中：项目总投资包括建筑物、设备、地价款、技术专利费。具体以土地出让合同、建设工程施工合同、设备清单（旧设备应进行折旧评估）、技术专利转让合同及结算凭证为计算依据。
3.项目建设未在规定时限内达到约定的投资强度和建设用地控制指标，且未经批准延期和变动的，项目业主应在3个月内补交本项目全部建设用地的政府基础设施投入等财政贴价，包括土地取得费、土地开发费和相关税费。土地取得费、土地开发费和相关税费，由出口加工区定期公布。经出口加工区同意延期和变动的，须缴纳保证金，限期整改达标。
4.为鼓励优质项目入驻,根据项目的投资强度、产出效益、技术含量等具体情况，按照优质、优先的原则供地，并在公布的有偿出让地价的基础上给予优惠。
（1）在合同约定的竣工期限内竣工，竣工投产时土地投资强度超过最低控制指标（25万美元/亩）的30%，地价优惠15%。
（2）符合下列条件之一的项目，地价优惠20%：
①列入国家高新技术研究发展计划（简称863计划）、国家火炬计划、国家科技攻关计划、国家科技成果重点推广计划、国家重点新产品计划的；
②项目填补国内空白或达到省领先水平的（经省级科技行政部门以上鉴定）。
（3）投资规模在3000万美元以上（含3000万美元）的工业项目地价优惠30%。
（4）出让人向受让人实际交付“三通一平”土地后2年内投产，并在投产后3年内，年出口额3000万美元（含3000万美元）以上的，地价优惠15%；年出口额4000万美元（含4000万美元）以上的，地价优惠20%；年出口额5000万美元（含5000万美元）以上的，地价优惠30%。
享受上述地价优惠的企业，其权利和义务在土地出让合同中约定，并在土地使用权证中标注。企业享受地价优惠的档次根据企业承诺和项目考核情况在签订土地出让合同时初步确定，规定期满三个月内按实际情况补交或退返地价款。投资项目同时符合上述两项以上优惠条款的只执行最优惠条款。
5.世界500强或台湾100大企业或投资规模在5000万美元以上的工业项目，根据项目具体情况，实行一事一议，给予特别优惠。
6.项目投资总额在3000万美元以上（含3000万美元）或投产后3年内年平均出口额在5000万美元以上（含5000万美元）的入驻项目，可在泉州出口加工区外围由出口加工区开发配套的生活区内安排相当于该项目在出口加工区内工业用地7%的配套生活用地。配套生活用地不得用于经营性房地产开发。
五、厂房租购
1. 2007年12月31日前购买标准厂房的项目，每平方米标准厂房按成本价优惠100元。标准厂房成本价由出口加工区定期公布。
2. 2007年12月31日前租赁标准厂房的企业，厂房租金实行优惠，优惠租金由出口加工区定期公布。电子信息通讯、汽车电子、光机电、微/纳米机械技术应用、生物技术、精密机械、新型材料等产业自租赁之日起两年内每月优惠租金2元/平方米，之后3年内每月优惠1元/平方米。
六、企业退出
1.出口加工区在与项目业主签定土地有偿出让或标准厂房出让、出租合同时，应明确项目的投资强度、建设时限、建设《控制指标》和出口、技术要求等条款，同时加强项目后期管理，强化跟踪管理。
2.出口加工区土地和标准厂房严禁私自转卖或转租。入驻企业变更法人代表、出资者和经营范围，或与其他投资者进行合作，需报出口加工区批准。
3.入区企业未按规定动工、开发建设的，按土地出让合同和标准厂房租赁或购买合同的约定承担相应的违约责任，构成闲置土地的按闲置土地的有关规定处置。
4.入驻企业申请停业，已出让的土地和出售的标准厂房由出口加工区原价赎回，投资者投建的地面建筑由出口加工区按评估价协议补偿；已出租的标准厂房由出口加工区停租收回。
七、入驻出口加工区的物流企业条件按海关总署有关规定执行。物流企业和研发机构的准入条件和优惠措施另行公布。
八、本暂行规定由泉州出口加工区行政管理机构负责解释，自公布之日起实施。