法律应当对拖欠和卷走农民工工资的行为给予严惩
———— 对解决农民和农民工问题的几点反思

优仕联律师事务所 桓煜


在推进我国工业化、城市化迅猛发展的今天，几乎每年都有数以千万计的农民因失去土地而拥向全国各大中小城市打工就业。这些入城打工的农民，其中有相当一部分集中在房地产开发、修桥筑路等建筑行业，而且大部分打工者每月领取的工资或薪水仅比部分城市下岗职工最低生活保障高出一、二百元，而且大部分企业或单位都没有给这些农民工办理劳动、医疗或失业等社会保险。就是这些靠出卖廉价劳动力本应获取的难以维持他们和他们子女基本生活的劳动报酬，也不是每个人都能幸运地按月拿到手的，有的甚至要拖上一年半载才成。目前有关拖欠和克扣农民工工资的现象早已不是什么重大的新闻事件，农民工工资被“包工头”非法卷走的事也是常有的。至于这些生活无法保障的农民工是否会对社会产生不满、是否会导致犯罪率上升等影响社会安定的事情发生似乎没有多少雇佣农民工的企业或单位去关心它。
最近，北京市部分区县建委及劳动和社会保障部门就解决农民工工资拖欠问题举办“农民工维权月”活动，试图通过实施建筑等行业内的农民工工资拖欠专项整治活动来解决其行政区县内存在的一些农民工权益遭受侵害的社会问题。此农民工维权活动消息刚一公布，便有八方农民工纷至沓来，有的甚至是从河北、天津等地赶来。原来这些在外地打工不识几个字的农民工竟然“天真地”以为北京区县的行政部门也可以解决北京市以外的农民工工资拖欠问题，真不知他们是“走投无路”了呢？还是“有病乱投医”？从另一方面讲，北京部分区县的国家行政管理部门如此关心民生疾苦和维护广大农民工权益的举措无疑会对“和谐社会”之构建工作产生深远的影响，对解决当前面临的严重拖欠农民工工资和避免影响社会安定事件的发生也不失为一张“良好处方”。北京市的执业律师们也积极报名参与本次有关农民工维权的咨询活动。可以说，维护农民工权益活动短期内搞得“轰轰烈烈”。
但仔细想一想，这种缺乏相关具体法律制度保障、不考虑有关问题产生的社会根源而仅靠实施专项整治活动的方式究竟能在多大层面上解决农民工工资拖欠的问题呢？为什么有关农民工工资拖欠的问题年年重点强调解决而又年年变得更加严重突出呢？对农民工工资拖欠问题是否应从更根本的角度或采用些“标本兼治”的方式来解决呢？本文在此不惧浅陋，愿对有关农民和农民工工资拖欠问题产生的社会根源和相关法律制度保障做几点反思，希望能引起当局者们的重视。

反思一：作为我们“衣食父母”的农民们得到社会应有的尊重了吗？农民，作为中国最大的社会群体，正是他们通过艰辛的劳动在从事着农业生产养育着我们这些生活在城市中的人们。但目前他们大多数人通过辛劳所能得到的仅是解决了吃饭问题（少数落后地区农民甚至连吃饭问题都无法解决）；普遍地讲，他们的确没有受过什么高水平的文化教育，也不具有城里人的“眼光和见识”。正是因为他们曾生活在代表贫穷落后的农村中、生活在社会的最底层，所以他们贫穷、他们“愚昧”，他们的利益也最容易受到侵害。而如今，一旦这些农民失去土地在农村无业可就或生活无法得到保障时，为了谋生他们便不分男女老少的纷纷拥向城市，男的农民工一般从事建房修路等工作，女的农民工一般从事保姆清洁等劳务。一个个舒适安逸的居住小区、一幢幢现代化的高楼大厦、一条条高速路、一架架立交桥、一座座环境整洁的现代文明城市无不浸透了他们辛勤的汗水。只有他们才是我们“社会主义大厦的基石”，才是我们“社会主义大厦的建设者”，才是历史和时代“默默无闻的英雄”。可是我们中又有多少人像毛泽东同志所讲得那样，真正意识到“群众才是真正的英雄，而我们自己往往是幼稚可笑的”呢？当然，这里的群众虽然不等同于农民，但就其内涵而言主要是指广大农民。我们的广大党员干部真正把农民当成自己的“衣食父母”去尊重他们了吗？农民和农民工们的辛勤劳作与他们的真正所得相较难道真得符合等价交换的市场法则吗？难道圣哲老子二千多年前所言的“天之道损有余而补不足，人之道损不足而补有余”的状态至今仍无法改变吗？

反思二：到底是谁在侵害农民和农民工的合法权益呢？胡锦涛总书记曾反复强调指出“群众利益无小事”，并要求各级党政机关干部务必做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，对侵害群众利益的事情，一定要认真对待。倘真如此，现实中为什么又会发生那么多侵害群众利益、尤其是农民利益的事件？形成农民工工资拖欠的原因难道仅仅是因为雇佣农民工的建筑企业或其他单位不信守合同、不愿承担社会责任所造成的吗？难道仅仅是因为“包工头”们的自私或贪所造成的吗？难道与我们现行的“圈地运动”、房地产开发运作模式、企业或社会保障制度没有必然的联系吗？难道与我们个别的政府职能部门和司法机关对侵害农民利益、牺牲农民利益的行为冷漠无情、不认真对待、不及时处理、甚至暗中参与或变相支持的行为没有必然的联系吗？难道当农民工们成年累月拿不到工钱无法生活下去时也不能自发地或有组织的向政府部门反映有关问题吗？为什么会对组织者一定要安上别有用心或破坏社会稳定的“恶意讨薪罪名”呢？这些进城打工的农民总得要有生存的权利吧？须知“民为邦本，本固邦宁”啊！侵害了农民等弱势群体的利益就等于是侵害了社会稳定的群众基础；让贫富差距继续拉大、让广大农民继续陷于贫穷落后、生活无法保障的境地肯定不利于经济的持续稳定发展。换句话说，谁侵害了广大人民群众的利益，谁拖欠和卷走了农民工的工资，谁就是在破坏社会稳定，谁就是在对对国家犯罪、对社会犯罪、对民族犯罪！至少侵害农民或农民工利益的行为与组织农民工讨说法的行为相比，哪个罪过更大，相信大家不难作出判断吧。

反思三：我们该如何保护农民和农民工的合法权益呢？前段时间当有关新闻媒体报导了几起有关警察被打事件后，就有人喊着要制定《警察权益保护法》，提出《刑法》应对殴打或袭击警察的行为单独规定一个“袭警罪”进行处罚的建议。警察与农民或农民工的社会地位或经济条件相比，孰强孰弱，谁的权益更容易受到侵害自然是不言而喻的。农民或农民工被打事件也不知有多少起？那为什么当农民和农民工权益遭到侵害后就没有人喊着制定《农民权益保护法》呢？工人有维护自己权益的工会组织，企业家有企业家协会，各界社会名流们更有“政协”可以参与，而农民和农民工呢？当他们的权益遭到侵害时，谁真正有权代表或具体组织实施去维护他们的合法权益呢？组织农民或农民工维权活动又有什么具体的法律依据或保障呢？即便是为解决实实在在的农民工工资拖欠问题，也没有人认真地去考虑从完善法律制度方面来进行解决。比如，我们可否通过制定法律或法规形式要求雇佣农民工的企业或单位必须交纳农民工工资按时发放保证金，对无故拖欠农民工工资超过三个月的行为进行法律制裁，对挪用或卷走农民工工资且情节严重的行为按犯罪处理，对侵害农民或农民工利益的行为要规定有专门的组织或机构来进行处理或维权等。从当前所发生的侵害农民或农民工权益事件的普遍性和严重性看，在社会利益日趋多元化、复杂化的今天，农民或农民工若没有代表自己利益的组织、若没有特殊的法律保护制度为依据而仅靠个别代表多方利益的政府部门通过发文件或搞活动的形式来解决问题恐怕是难以达到“立杆见影”、“标本兼治”的实际效果的。

反思四：我们构建“和谐社会”的目的和手段是什么？和谐社会，要求人与自然环境之间的和谐，更重要的要求是人与人之间的和谐。我们提倡的“和谐社会”不是太平天国农民起义所描画的“有田同耕，有饭同吃，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想天国那样，而应是在承认“社会价值观念多样化”、“利益主体多元化”、“政治民主法治化”、“经济运行规范化”的前提条件下的和谐社会。这样的社会首先应当要求国家或执政党以谋求最大多数人的公共福利为存在目的，要求消除自然人之间不平等的阶级或阶层观念，要求保证社会财富分配机制的公平和正义，要求有完善的限制政府权力滥用的制度保障，要求有公平竞争的市场秩序，要求能够创造更多的就业机会和保障所有人公平就业的权利，要求有健康完善的司法运行体制，要求人民群众有充分的言论自由，要求社会强势群体能够自觉主动地去帮助弱势群体而不是执着地要对其进行赤裸裸的剥削和掠夺…… 一言以蔽之，构建和谐社会的目的就是要让社会上最大多数劳动人民过上好日子，而不是让老百姓兜里的钱都跑到少数富人们的手中，让农民工成为一年到头的“杨白劳”。为了实现和谐社会构建之上述目的，构建和谐社会的手段应当是能够充分发挥劳动人民的积极性和创造性的、是能够真正体现“民主与法治”原则或精神的手段，而不应当是“专制型”的、“施恩型”的或“救世主型”的手段。从一定意义上讲，构建和谐社会的目的和手段必须是一致的、统一的。如果手段不对，即便是目的再好，恐怕也只能是南辕北辙。总之，要实现社会的和谐，就必须先保证社会各阶层、各利益群体力量或利益的平衡，要保证农民等弱势群体有敢对社会强势集团说“不”字的权利和条件，要保证立法机关有各社会阶层、各利益集团的代言人，要保证司法机关能够超然于权力斗争、利益集团之外并真正能起到化解社会矛盾、公正裁判的作用。

总之，本文提出几个反思的目的是：建议国家要从根本上尽快解决农民和农民工工资拖欠的问题；解决问题的方式最重要的就是要让我们的道德与法律摈弃无情的非理性的“弱肉强食”、“适者生存”的“狼性法则”，让我们的道德与法律充满有情的理性的“友爱互助”、“公平竞争”的“人性法则”；对制止拖欠和卷走农民工工资的行为而言，当务之急就是要对有关责任人员采用“动之以情”、“晓之以理”且必要时采用“绳之以法”的方式解决。

2006年1月4日


内蒙古自治区呼和浩特市人民政府


关于印发《呼和浩特市户籍管理办法》的通知




呼政发〔2008〕45号
各旗、县、区人民政府、市各委、办、局：
现将《呼和浩特市户籍管理办法》印发给你们，请遵照执行。



二○○八年八月十二日
呼和浩特市户籍管理办法
第一条为适应本市经济和社会事业发展需要，根据《中华人民共和国户口登记条例》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条公安机关是本市户籍登记管理的主管机关，负责组织本办法的实施，公安派出所具体负责辖区内户籍登记管理工作。
第三条本市户籍登记基本条件为具有固定住所或稳定职业（生活来源），及符合本办法规定的具体登记条件。
组织、人事、劳动和社会保障、教育、民政、房产等部门在各自职责范围内，配合公安机关做好户籍迁移管理工作。
第四条符合下列条件的人员，可以向公安机关申请本市城镇户籍登记：
（一）在本市市区购买成套商品住宅房（含二手房），获得房屋所有权证并实际居住生活，允许其本人、配偶、未婚子女在本市落户。
购买二手房后办理户籍登记的，应当在原户所有人员迁出后方提出落户申请；
（二）本市或外地中专以上学历毕业生，在本市人才市场办理相关手续后可以先落户后就业，允许其本人落入人才市场集体户口。原来是农业户口的毕业生，落入人才市场集体户后，自动转为城镇户口。
（三）在本市投资100万元以上或年纳税4万元以上的企业或个体工商户，允许法定代表人及其配偶、未婚子女在本市落户。
该企业高级管理人员以及具有中级以上专业技能的职工在呼任职二年以上、按规定参加本市社保统筹二年以上，允许其本人及其配偶、未婚子女在本市落户。
（四）获得本市市级以上“劳动模范”、“见义勇为先进个人”等荣誉称号的外来人员，允许其本人、配偶、未婚子女在本市落户。
（五）在自治区级以上经济技术开发区内的驻区单位中具备中级以上职称的专业技术人员，可落入开发区管委会的集体户口。企业有特殊需要的员工，落户可以不受技术职称条件限制。
（六）外地县级以上政府驻呼办事机构正式在编工作人员，允许其本人、配偶、未婚子女户口迁入本市。
（七）中央、自治区直属国有或国有控股企业在本市的分支机构以及在本市注册资金5000万元以上或年纳税在1000万元以上企业招聘的正式员工。
第五条符合下列投靠条件的，可以向公安机关申请本市城镇户籍登记：
（一）属于父母投靠具有本市户籍子女的，不受身边有无子女的限制；
（二）属于夫妻投靠的；
（三）未婚子女投靠父母的，不受年龄限制。已婚子女投靠父母的，限于父母身边无子女照顾的情况。
第六条有稳定经济收入，不需要申请城市最低生活保障的市四区居民，有赡养或扶养条件的，可以接受户籍不在本市、生活无人照顾的其他亲属投靠。
符合本条和第五条（一）款条件的投靠人还应当具有基本生活来源。
第七条公安机关可以根据实际情况，对符合下列条件的人员统一转为城镇户口：
（一）本市城中村和近郊的失地农业人口以及占有少量土地的农业人口，在县级以上人民政府的统一规划下，可在现居住地统一转为城镇户口；
（二）各旗、县居住在城镇和开发区园区范围内具有本地户籍的农业人口，在旗、县政府的规划下可以统一转为城镇户口。
第八条下列人员户籍准入申请，经组织、人事部门审批后，由公安机关按照有关规定办理：
（一）引进的各类急需人才；
（二）出国留学回国录用人员；
（三）干部异地调动；
（四）军队转业干部安置；
（五）经市级以上组织、人事部门公开考试录用的公务员或事业单位工作人员；
（六）按照毕业生就业政策，接收安置的大、中专以上学历毕业生；
（七）需组织、人事部门审批准入的其他人员。
其中（一）至（五）项人员，允许其配偶及未婚子女随迁。
第九条在本市市区范围内的居民，确实有户籍迁移需要的，实行以具有固定住所并实际居住为基本条件的户籍迁移登记制度。
第十条本办法所称固定住所是指具有房屋所有权证的住房（商业用房除外）。
第十一条市公安局可以根据本办法，制定办理户籍登记的具体程序和需要提交的相关材料。
第十二条本办法由市公安局负责解释。
第十三条本办法自2008年9月1日起施行。2004年11月25日公布的《呼和浩特市人民政府关于批转〈呼和浩特市户籍管理办法〉的通知》（呼政发〔2004〕79号）同时废止。