江苏省盐城市人民政府


盐城市人民政府关于印发盐城市重大行政处罚决定备案审查规定的通知

盐政发〔2006〕193号


各县(市、区)人民政府，市开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《盐城市重大行政处罚决定备案审查规定》印发给你们，希认真贯彻执行。
盐城市人民政府
二〇〇六年八月十四日
盐城市重大行政处罚决定备案审查规定
第一条为加强对重大行政处罚的监督，保证行政处罚行为的合法、公正，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，为率先、科学、和谐发展营造良好的法治环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《江苏省行政处罚监督办法》，结合本市实际，制定本规定。
第二条本市行政区域内具有行政处罚权的行政执法机关和组织(以下简称报送备案机关)作出重大行政处罚决定按照本规定进行备案。
第三条本规定所称重大行政处罚决定是指报送备案机关作出的下列行政处罚决定：
(一)责令停产停业；
(二)吊销许可证或者执照；
(三)对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以1000元以上，对经营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款；
(四)没收的违法所得或者非法财物价值超过20000元的行政处罚；
(五)法律、法规、规章规定的其他重大行政处罚。
第四条市、县(市、区)人民政府应加强对本行政区域内重大行政处罚决定备案审查工作的领导与监督。
市、县(市、区)人民政府法制部门(以下简称备案审查机关)具体承担报送备案的重大行政处罚决定审查工作，并按本规定对重大行政处罚决定报送备案工作进行指导、检查和监督。
第五条报送备案机关作出重大行政处罚决定前，应先经本机关法制工作机构审核。报送备案机关的法制工作机构具体承办本机关重大行政处罚决定的备案报送工作。
第六条报送备案机关应在重大行政处罚决定作出之日起15日内依照下列规定备案：
(一)县(市、区)、乡(镇)人民政府作出的重大行政处罚决定，报送上一级人民政府备案；
(二)市、县(市、区)辖区内具有行政处罚权的行政执法机关和组织作出的重大行政处罚决定，报送本级人民政府备案。
第七条报送重大行政处罚决定备案，报送备案机关应提交行政处罚决定书副本和备案报告。
第八条行政管理相对人对重大行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的，报送备案机关应当在行政复议或者提起行政诉讼终结之日起15日内向备案审查机关备案；如果已报送备案，报送备案机关应当及时告知备案审查机关中止审查。
第九条备案审查机关应当在收到重大行政处罚决定备案材料之日起30日内，依法对下列内容进行审查：
(一)行政处罚实施主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；
(二)认定事实是否清楚，证据是否确凿、充分；
(三)适用依据是否正确；
(四)程序是否合法；
(五)内容是否适当；
(六)行政执法文书是否规范；
(七)是否超越或滥用行政执法权；
(八)其他应当审查的内容。
第十条备案审查机关在审查重大行政处罚决定时，可调阅有关的案卷材料，并询问相关办案人员。报送备案机关及其相关办案人员应当予以配合，不得拒绝。拒不配合的，由备案审查机关发送《行政执法监督决定书》，给予通报批评，并按照《盐城市行政执法过错责任追究暂行办法》有关规定进行责任追究。
第十一条经备案审查，对符合有关规定、合法适当的重大行政处罚决定，由备案审查机关将审查结果通知报送备案机关。
第十二条经备案审查，认为重大行政处罚决定违法或不当的，由备案审查机关发出《行政执法监督建议书》，提出处理意见。
报送备案机关无正当理由未按《行政执法监督建议书》要求执行的，由备案审查机关发出《行政执法监督决定书》，给予通报批评，提请本级人民政府或者有权机关撤销或者变更该行政处罚决定，并按照《盐城市行政执法过错责任追究暂行办法》有关规定进行责任追究。
第十三条对重大行政处罚决定不报、迟报、漏报的，由备案审查机关发出《重大行政处罚决定备案审查通知书》通知其限期报送。拒不改正的，发送《行政执法监督决定书》，给予通报批评，并按照《盐城市行政执法过错责任追究暂行办法》有关规定进行责任追究。
第十四条各县(市、区)人民政府法制部门应将本行政区域内年度重大行政处罚决定备案审查情况进行登记汇总，并于次年1月31日前上报市人民政府法制部门。
第十五条本规定由市人民政府法制办公室负责解释。
第十六条本规定自颁发之日起施行。
《中华人民共和国劳动合同法（草案）》十大问题探析及立法建议

中国劳动关系学院 张喜亮

内容提要：制定劳动合同法意义重大，本文根据提全国人大常务委员会一读后的《中华人民共和国劳动合同法（草案）》提出了若干问题，从法律理论和劳动关系的实际出发，分析这些问题产生的原因、误区或错误之所在，提出了立法的建议。劳动合同立法理论支撑尚不足，建议广泛讨论、认真研究。
关键词：劳动合同法 问题 建议

问题一：本法宗旨
从法理言之，《中华人民共和国劳动法》是上位法，劳动合同法作为下位法，则需要更准确地确定自己在法律体系中的位置。劳动合同法不能超越《中华人民共和国劳动法》的原则和规定，但是，又不得不根据实际情况体现来劳动关系尤其是劳动合同已经和将会出现的问题，对这些问题加以规范。劳动合同法之立法宗旨必须阐述准确、清楚，具有相当的高度。
《中华人民共和国劳动合同法（草案）》（以下称《劳动合同法草案》）是这样阐述其立法宗旨的：“为规范用人单位与劳动者订立和履行劳动合同的行为，保护劳动者合法权益，促进劳动关系和谐稳定，根据《中华人民共和国劳动法》，制定本法。”
这样的表述有一些令人费解，本法规范的难道仅仅是订立和履行劳动合同的问题吗？劳动合同变更、解除、终止、续订等行为，难道不是本法要规范的吗？这里其实，只需作出全称判断即规范当事人之间的劳动合同行为，而不需要对这些具体的行为予以例举。
定位劳动合同法为“保护劳动者合法权益”的法，有失公允。难道用人单位的合法权益就不应当得到本法的保护吗？如果本法仅保护一方的权益，就无法实现劳动关系的和谐。失去了其法律的本质精神即“公平”。事实上本法的细则也有不少是保护用人单位合法权益的条款，如竞业禁止的有关规定即对用人单位合法权益的保护条款。可见，《劳动合同法草案》的立法宗旨之表述是不准确的，且有悖于法律的基本准则。
仅仅就本法宗旨而言，简单地说就是：规范劳动合同行为，保障劳动关系和谐。
问题二：适用范围
《劳动合同法草案》第二条规定了本法的适用范围。其表述基本上是承袭了劳动法的规定。但是，这里的表述是易于引起误解的。
第一款是这样规定的，“与劳动者建立劳动关系，订立和履行劳动合同，适用本法”，表述国家机关、事业单位等又是这样的，“与其建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”从行文而言，两者并非一致和对称。国家机关、事业单位等如果不与劳动者建立“劳动合同关系”，是不是就可以不适用本法了呢？显然不是这样的。其实这里要表达的是那些公务人员不适用本法，其它用工则亦适用本法。由此就莫若用一种排除式的语法表述即国家机关、事业单位等，与非公务人员或比照公务人员的劳动者建立劳动关系，依照本法执行。这样从句式上形成了对称之美，更加清楚地表达了此特定的适用范围。
另外，这里又一次强调了“订立和履行劳动合同”的问题。这样的界定不但是缩小了本法的适用范围，更会引起法理上的混乱。出现此问题的原因是，起草者试图将本法与劳动法区分开来。事实上，在这里是不需要做这样的区分的。劳动法的调整对象是劳动关系，而建立劳动关系依法必须订立劳动合同，所以，此处无需加以区分。
本法的适用范围，简单表述就是：非国家有特别规定，形成劳动关系当事人，适用本法。
问题三：劳动关系界定
《劳动合同法草案》第三条对劳动关系所做的定义，也是值得商榷的。第三条规定：“本法所称劳动关系，是指用人单位招用劳动者为其成员，劳动者在用人单位管理下提供有报酬的劳动而产生的权利和义务关系。”这里最值得商榷的是“在用人单位管理下”“提供有酬”劳动。
在用人单位“管理下”，这样的观点实际上是来源于对劳动法律关系理论的一种观点即劳动关系的隶属性。事实上，劳动者与用人单位从法律主体而言，双方是平等的，并非隶属的关系；如果在我国法律上肯定这样的所谓的“隶属性”，将使劳动者的社会学意义上的“弱势地位”更加弱势且合法化了。由此，本法保护劳动者合法权益的宗旨只能是虚假的了。这实际上也是有悖于法律基本理论即法律关系主体的平等原则。劳动关系的所谓的“隶属性”，并非主体的真实隶属，而是劳动行为的过程需要遵循特定的程序。如果把劳动行为的过程理解为用人单位和劳动者主体之间的隶属性即不平等，那么，所导致的用人单位管理及职工人格的主体地位等社会问题，将是不堪设想的。这里的所谓“管理下”，本意是想将劳动关系与民事的劳务关系区分开来。
“有酬劳动”这样的界定也是值得商榷的，按照这样的理解，用人单位拒付工资迫使劳动者工作的关系则一定不是劳动关系了，显然，这是一个谬论。之所以强调“有酬”劳动，其目的是将劳动关系之劳动与其它关系之劳动如社会义务劳动或公益性等非有酬劳动区分开来。有酬强调的是劳动的特征而非劳动关系的本质。
基于上述分析，《劳动合同法草案》中对劳动关系的概念完全可以依照劳动法予以界定：用人单位与劳动者依据劳动法形成的劳动权利和义务之关系。
问题四：劳动合同的概念
劳动合同的概念《劳动合同法草案》是这样界定的：“本法所称劳动合同，是指劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。”
劳动合同的实质内容就是劳动“权利和义务”，具有这种权利和义务关系的就是“劳动关系”，这样的协议当然就是劳动合同。因此，劳动合同是指“劳动者与用人单位确立劳动关系”这样的表述，实际上是没有意义。再者，劳动合同的概念应当强调的是合同的实质性内容即权利和义务，然而，这些权利和义务不是一般的权利和义务而是特定的，即“劳动”权利和“劳动”义务。
所以，在《劳动合同法草案》中定义劳动合同即：劳动者与用人单位明确双方“劳动”权利和义务的协议。
问题五：工会的作用
《劳动合同法草案》总则中最后三条都规定了工会在劳动合同制度中的作用。本法草案细则中也有一些工会地位作用的规定。按照科学发展观和构建和谐社会的要求，工会在国家政治、经济和社会生活中的作用将越来越显示出来其重要性，尤其是在劳动关系中更为突出。中共中央、国务院近年来特别关注工会工作并发布了各级党委、政府贯彻执行工会法支持工会工作的文件。胡锦涛总书记批示指出：建立和完善工会领导的职工维权机制很必须要。
有鉴于此，建议在《劳动合同法草案》中，工会在劳动合同中的作用单独列为一章。其实，在起草《中华人民共和国劳动法》时，就提出过这个动议即在劳动法中工会单列一章。当时考虑到《中华人民共和国工会法》实施不久等原因未能单列之。现在的形势和任务以及党中央和职工对工会的要求，有劳动法和修改后的工会法为依据，在《中华人民共和国劳动合同法》中将工会列为专章，更有现实和长远意义。此章可以将劳动法、工会法及公司法等法律中关于工会维护职工合法权益的内容整合在一起，凸现工会在劳动合同制度中的特殊作用。
《劳动合同法草案》第七条规定：“工会组织应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同，维护劳动者的合法权益。”这样的规定，必将事与愿违。首先这里是用“义务性”词语规定了工会的作用。假使工会履行指导帮助职工的“义务”受到阻碍话，其义务就不可能履行，由此，是否要追究工会的责任呢？指导和帮助职工及维权责任是在工会章程中规定的，而不应当是由法律规定的。工会是社会团体，社会团体与其成员的关系，只能由社会团体的章程约定或规定。所以，此处应当将工会的作用作为“授权性”规定。指导和帮助及维护职工权益，这是工会的权利，——这项权利不是相对于职工而言的，而是相对于用人单位而言的即：工会有权指导和帮助劳动者订立劳动合同，维护劳动者的合法权益。
问题六：劳动合同的期限及合同存在问题
《劳动合同法草案》第九条规定了劳动合同的期限，依照劳动法的规定分为三种形式，并对三种形式的劳动合同做出了概念性的规定。此条的文字表述不尽严谨。有些款项极易引起歧义，甚至不知所云。
第九条第三款规定：“已存在劳动关系，但是用人单位与劳动者未以书面形式订立劳动合同的，除劳动者有其它意思表示外，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同，并应当及时补办订立书面劳动合同的手续。”这里特别规定了“除劳动者有其它意思表示外”，这样的规定的在操作中就可能出现歧义。如果劳动者表示不愿意签订劳动合同，那么，是不是就可以不补办签订书面劳动合同的手续了呢？劳动合同不以书面形式签订，如果是法律默许的，则本条第一款规定的“劳动合同应当以书面形式订立”则是没有意义的了。
本条第四款也是类似：“用人单位和劳动者对于是否存在劳动关系有不同理解的，除有相反证明以外，以有利于劳动者的理解为准。”其中“除有相反以外”也是令人不解的。何为“相反证明”，在实践中是很难把握的，或者，单位出示证明就可以否定劳动关系的存在吗？这样的排除条件的设置，必将使看似保护劳动者的规定大打折扣。这样不仅制造了新的纠纷，且将使劳动者处于不利的地位。
建议：删除排除性限制规定。
问题七：劳动合同内容歧义问题
《劳动合同法草案》第十条最后一款规定：“用人单位和劳动者对劳动合同的内容理解不一致的，应当按照通常理解予以解释，有两种以上解释的，应当采纳最有利于劳动者的解释。”
这样的规定似乎存在思维上的混乱。“理解不一致”就说明有两种以上的解释，否则就不可能出现“不一致”的情形。“应当按照通常理解解释”，其中的“通常”在实践中是无法把握的，如果存在这样的所谓“通常理解”的话，“不一致”则是可以避免的。此条的规定本意是矫正劳动者所处的不利地位，而如此的限制性规定则令人匪夷所思。此类争议一旦进入仲裁或诉讼程序，仲裁庭或审判庭将很难依法作出裁减或判决。
建议：删除此条款或直接规定根据有利于劳动者的原则解释。
问题七：劳动力派遣
第十二条规定了劳动力派遣单位与劳动者及接受派遣单位的关系。以劳动力派遣用工的用人单位“注册资本不得少于50万元，并应在省、自治区、直辖市人民政府规定劳动保障部门指定的银行账户中以每一名被派遣的劳动者不少于5000元为标准存入储备金。”
这个规定存在着两个方面的问题。第一，注册资本金额的问题，不是劳动问题，不应受劳动法律的调整而是工商管理的对象，所以，此事不宜在劳动合同法作出规定。第二，储备金之标准测算的根据在哪里？按照此标准派遣公司几乎没有生存的可能了。在投资了50万元注册资金后，再以每派遣一人投资储备金5000元，以首批派遣一百人为标准（少于此数则根本无法盈利），公司理论上投资总额必须在百万元以上。严格按此规定执行，派遣公司是根本无法生存的。按照就业市场化原则的要求，劳动力派遣服务将发挥着重用的作用；如果劳动合同法作出这样的限制性规定，则几乎没有可能存在合法经营的派遣公司。再则，公司是否能够保障职工的劳动报酬依法支付，与派遣公司的注册资金关系不是很大。注册资金额度较大的不一定就不侵害职工的劳动报酬权，注册资金额度少者也不一定就侵害职工的劳动报酬权。
建议：派遣公司注册及经营范围问题由相关的法律和政策规范，本法在规范派遣单位的劳动关系行为作出严格规定。
问题九：竞业禁止
竞业禁止是市场化劳动关系的一项重要内容。《劳动合同法草案》第十六条对此作出了规定。但是，其中规定的限制事项不具有合理性及可操作性。如不得到有竞争关系的单位“任职”。何为任职？是指管理方面的职务还是一般性的工作。如果对于掌握商业秘密的劳动者简单作出再就业之“单位”的限制，无异于限制了这些人就业的权利。他们在一定时间（按照草案之规定是两年），几乎是处于失业状态。劳动合同法应当是促进就业的法而不应当是促进失业的法，这是一个基本的原则。竞业禁止主要是针对商业秘密的保护，进而是对原用人单位权利的保护，所以，如果只是简单地限制掌握商业秘密的劳动者再就业的“单位”是没有多少实际意义的。限制的关键应当是禁止“泄露商业”秘密而引发的不正当竞争。
再者，草案规定“竞业限制期限为两年，那么两年后劳动者就可以以其所掌握的商业技术秘密而展开竞争了呢？如果是这样，劳动合同法规定的竞业禁止事项之意义便微乎其微。根本的问题还在于商业秘密本身需要保守的期限，这个期限不是法律上可以明确规定的，因为每个商业秘密都有其特殊性，这种特殊性就决定了其需要保密的期限不尽相同。
此规定的法律责任也不具有现实性。草案规定“竞业限制经济补偿，其数额不得少于劳动者在该单位年工资收入。劳动者违反竞业限制约定的，向用人单位支付违约金，其数额不得超过用人单位向劳动者支付的竞业限制经济补偿的三倍。”这样的规定显然是责任不对等的，有失公平。另外，凡有竞业能力者多收入较高，而当其承担相应的违约金时，实际上是没有支付能力的即事实上劳动者无力承担这样法定的经济责任。
这种矛盾且不合实际的规定，无疑将使法律成为一纸空文。竞业禁止的问题更主要的是用人单位管理中的问题，法律的作用实际上是有限的。
建议：对竞业禁止之规定重点放在泄漏商业秘密的责任方面，而不是再就业的单位方面；比照劳动法第九十九条的规定，重责有不正当竞争行为的用人单位，泄漏商业秘密的劳动者承担其力所能及的经济责任。