个人投资“挂靠”集体的企业产权归属问题探究

宋晓锋


一、案例

1983年7月，马玉英成立砟子劳动服务站煤矸石厂，在工商部门登记注册中，企业性质为“集体”。马玉英任厂长，靠挂到砟子劳动服务站，除每年向服务站交管理费2000元外，其他人、财、物由马玉英自行分配，企业独立经营、自负盈亏。1987年9月27日，马玉英与砟子镇企业办达成协议，马玉英以承包的形式将原砟子服务站煤矸石厂（后更名为砟子镇煤炭公司）挂靠到浑江市三岔子区砟子镇政府（以下简称砟子镇政府）企业办，由砟子镇企业办公室领导。由马玉英实行大包，除每年向企业办交管理费25000元，依法缴纳税费、支付工资外，其他部分于马玉英自行分配，承包前的债、财、物由马玉英负责，企业独立经营、自负盈亏。1990年1月9日，砟子镇煤炭公司更名为浑江市三岔子区镇煤炭运销站。马玉英连续承包经营至1992年12月份。

　　1993年2月26日，砟子镇将马玉英（被告）、长青公司（第三人）以承包合同纠纷为由诉至浑江市中级人民法院。

　　浑江市（现白山市）中级人民法院与吉林省高级人民法院均认为砟子镇煤炭公司系集体企业而非马玉英个人企业。

　　二、疑惑

　　1、马玉英个人投资、管理的砟子镇煤炭公司究竟是个人企业还是集体企业？

　　2、特殊的历史时期如何确定个人投资“挂靠”集体的企业的性质？

　　三、分析

　　由于历史的原因，乡镇企业中的个体企业、合伙企业、私营企业“挂靠”的现象十分普遍。在1998年3月24日，财政部、国家工商行政管理局、国家经贸委、国家税务总局印发的《清理甄别“挂靠”集体企业工作的意见》中提到“由于历史原因，在我国城镇集体企业群体中，一些非集体所有制的企业（单位）、社会团体或个人，在投资举办企业初期或发展过程中，为享受国家有关集体企业的优惠政策，或为取得有关的生产和经营资格，或为保持在生产经营活动中的信誉，或为便于获取有关证明材料，或因原主管部门及单位取消、变更等原因。在各地区、各部门形成了数量较多的“挂靠”集体企业。“挂靠”集体企业虽在工商行政管理部门登记注册为集体性质，但不少企业仅与主管部门、企业（单位）、社会团体之间采取自愿委托、任意划转或互相协商的松散管理方式，未纳入正常的集体经济管理范围”，该文将“挂靠”集体企业界定为“在各级工商行政管理部门登记注册为城镇集体企业，但资本来源主要为个人或国有企业（单位）投资、合资、合作，其现有财产构成不属于集体性质为主，采取上交一定管理费（挂靠费）名义上由有关主管部门、企业（单位）、社会团体临时管理、委托管理或“挂靠”管理等企业”。

　　“挂靠”集体企业虽在工商注册为集体企业，但其实际的投资、管理、分配、风险承担等通常与被挂靠企业（单位）无关。那么，该如何认定在特殊的历史时期个人投资“挂靠”集体的企业产权性质呢？

　　对企业性质的认定，需要在查明全部事实的基础上，从保护实际出资人利益的原则出发，确定企业的产权归属。核心原则是“谁投资、谁所有、谁受益”，其次应当考虑企业的经营管理方式。根据国家经贸委、财政部、国家税务局1996年颁发的《城镇集体所有制企业、单位清产核资产权界定暂行办法》第四条规定：“集体企业清产核资中的产权界定工作要本着依法确认、尊重历史、宽严适度、有利监管的原则……要体现谁投资、谁所有、谁受益。”

　　本案中，煤矸石厂（后更名为砟子镇煤炭公司）由马玉英投资，除每年向镇企业办交管理费、依法缴纳税费外，其他人、财、物部分均由马玉英自行分配，企业由马玉英负责管理、运行，自负盈亏。镇政府对该企业无任何资金投入，也无任何设备、技术作为企业资本。根据企业投入资金来源和经营管理方式来看，可以确定煤矸石厂（后更名为砟子镇煤炭公司）的企业性质是私营企业而非集体企业。

　　因此，白山市中级人民法院与吉林省高级人民法院无视在特定的历史时期形成的私营企业挂靠镇政府的事实，更置砟子煤炭公司系由马玉英投资、所有、收益、管理的客观事实于不顾，认为砟子煤炭公司系砟子镇政府接管砟子劳动服务站后组建的直属企业，是完全错误的。

宋晓锋，河北定州人，硕士，北京市丹宁律师事务所律师。主要研究方向：房地产、公司法务、刑事辩护



国家农业综合开发办公室


国家农业综合开发部门项目管理办法

国农办[2005]30号


第一章 总则



第一条 为了促进国家农业综合开发中央农口部门项目（以下简称“部门项目”）管理科学化、制度化、规范化，保证资金安全运行和有效使用，根据国家农业综合开发有关政策和规定，结合部门项目特点，制定本办法。

第二条 部门项目是经国家农业综合开发办公室（以下简称“国家农发办”）批准，由中央农口部门组织实施的项目。凡属中央农口部门农业综合开发项目，均按本办法执行。

第三条 部门项目建设遵循国家农业综合开发的指导思想和方针政策，体现行业特点，发挥技术优势，增强项目示范引导作用。

第四条 部门项目分为两类：

（一）土地治理项目，包括水利部组织实施的中型灌区节水配套改造和水土保持、农业部组织实施的良种繁育、国土资源部组织实施的土地复垦、国家林业局组织实施的林业生态示范。

（二）产业化经营项目，包括农业部组织实施的优势特色种养示范、国家林业局组织实施的名优经济林花卉示范。

第五条 地方各级农口部门应与同级财政部门（农发办设在财政部门的为农发办，下同）密切配合，各负其责，互相支持，共同做好部门项目管理工作。



第二章 扶持重点



第六条 部门项目应按照统筹规划、突出重点的原则，根据各类项目的特点，确定各自的重点扶持区域和范围，并符合部门行业发展规划，与国家农业综合开发总体规划相衔接。原则上限于国家农业综合开发县（市、区、旗、国有农场），避免与其他同类项目重复安排。

第七条 中型灌区节水配套改造应通过对灌溉面积5～30万亩的中型灌区灌排骨干工程进行配套完善和节水改造，重点为农业综合开发中低产田改造提供灌排骨干工程条件。其立项条件是：灌区骨干工程设施老化失修，功能不能正常发挥，成为当地农业综合开发进行中低产田改造的主要制约因素；单个项目总投资一般不超过2000万元，在此限额内，根据配套政策和实际需要确定单个项目的中央财政资金扶持额度。

水土保持、林业生态示范和土地复垦应分别通过治理水土流失，增加林草植被和防治土地荒漠化，复垦工矿废弃地，保护和改善生态环境。其立项条件是：应有明确的区域范围，治理区面积集中连片，具有一定开发治理条件，对改善农业生产条件和生态环境具有明显的效果；年度单个项目连片治理面积水土保持、林业生态示范各3000亩（含）以上，土地复垦1000亩（含）以上；单个项目中央财政资金年度投资规模水土保持、林业生态示范分别不低于80万元，土地复垦不低于150万元。

良种繁育应通过良种繁育体系建设，为粮棉油等大宗农产品生产提供优质种子。良种繁育应以原原种扩繁和良种繁育基地建设为主，适当兼顾牧草种子繁育基地建设。其立项条件是：能在较大范围内增产且改善农产品品质效果明显，名优新品种资源开发具有明显的区域特征和良好的市场前景；项目建设单位具有较强的技术力量，拥有拟繁育推广品种的自主知识产权或生产经营权，有相应的新品种开发潜力或品种资源保护与利用能力，有良种育繁推一体化的经营机制；良种繁育推广的新品种，应经国家级或省级品种审定委员会审定通过，引进品种应经相关部门审批通过；单个项目中央财政资金年度投资规模一般不低于100万元。

第八条 优势特色种养示范应重点扶持秸秆养畜和优势特色种养业良种繁育体系及生产示范基地建设。名优经济林花卉示范应重点扶持名特优新经济林和花卉品种引进、繁育和示范推广。其立项条件是：有明显的资源优势和特色，开发的产品应有较高的科技含量和良好的市场前景；经济效益显著，示范带动作用明显，有利于形成区域主导产业和增加农民收入；项目建设单位有较强的技术力量、承建能力和适应市场经济的经营管理机制，具有独立的法人资格；单个项目中央财政资金年度投资规模一般不低于100万元。

第九条 部门项目的扶持对象重点是广大农民、农业产业化龙头企业、农民专业合作经济组织、基层专业技术推广组织以及农业科研单位。



第三章 资金管理



第十条 部门项目应按中央财政资金投入的一定比例落实地方财政配套资金和自筹资金。地方财政配套资金和自筹资金比例，比照地方农业综合开发项目规定的比例执行。中型灌区节水配套改造项目自筹资金比例另行规定。

地方各级财政应按照经批准的项目计划足额落实财政配套资金，并将财政配套资金列入同级财政年度预算。

第十一条 部门项目中央财政资金分配实行奖优罚劣，与各部门和地区项目管理工作绩效挂钩，向工作成效好的部门和地区倾斜。

第十二条 用于土地治理项目的中央财政资金全部无偿投入。用于产业化经营项目的中央财政资金实行有偿和无偿扶持相结合，并积极探索其他扶持方式。产业化经营项目除优势特色种养示范中的海南省农垦天然橡胶基地中央财政资金无偿、有偿比例为70：30外，其余产业化经营项目的中央财政资金无偿、有偿比例均为30：70。

部门项目中央财政有偿资金回收期限和资金占用费率执行国家农发办的统一规定。各级农口部门有责任催收到期应回收的财政有偿资金，与同级财政部门共同做好财政有偿资金回收工作。

第十三条 土地治理项目资金使用范围：

（一）中型灌区节水配套改造：干支渠（沟）道开挖疏浚；干支渠道衬砌防渗；干支渠（沟）系建筑物（农桥、涵洞、水闸、渡槽、倒虹吸管、隧洞等）配套完善和更新改造；输水管道、暗渠建设及节水设备购置；水源及渠首工程改建、维修及加固；泵站（总装机容量不超过5000kW）及配套输变电工程（电压等级不超过35kV）新建、改造；泵站、闸坝、干支渠管护设施及量水设施、施工临时工程设施等。

（二）水土保持：坡地及沟道整治、土壤改良、保土耕作、田间道路；拦引蓄灌排小型水利水保工程等所需的材料、设备、机械施工补助及技工工资；营造水土保持林草、经济林所需的种子、苗木、整地、定植及幼林管护、封禁治理、苗圃建设；科技推广、技术培训及小型仪器设备购置等费用。

（三）土地复垦：工矿废弃地整治、土壤改良、田间道路；修建排灌蓄水工程等所需的材料、设备、机械施工补助及技工工资；营造农田防护林和经济林所需的苗木、整地、定植和幼林管护；科技推广、技术培训、小型仪器设备购置和农用机械及其配套机具购置补助等费用。

（四）林业生态示范：营造水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田防护林所需的种子、苗木、整地、定植、封育、幼林管护及低效林改造、苗圃建设；科技推广、技术培训及小型仪器设备购置等费用。

（五）良种繁育：农作物及牧草良种扩繁、加工、贮藏必备的仓库、晒场、厂房、工作室等生产性基础设施及相关仪器设备；土地平整、土壤改良、田间道路、灌排设施及10kV（含）以下输变电设备等；技术推广、技术培训、原种及原原种提纯和扩繁补助、新品种引进补助等费用。

第十四条 产业化经营项目资金使用范围：

种植业项目所需的基础设施建设及设备购置，包括温室大棚、工作室、土地平整、土壤改良、灌排及10kV（含）以下输变电设施、田间道路建设等；养殖业项目所需的基础设施建设及设备购置，包括养殖与孵化设施、厂房、工作室、品种改良及防疫设施、秸秆饲料开发等；技术推广、技术培训及新品种引进补助等费用。

产业化经营项目的财政无偿资金应用于：项目可行性研究、初步设计（或实施方案）所需费用，新品种、新技术引进补助及示范和培训所发生的费用，部分必要的公益性基础设施建设投入补助。

第十五条 部门项目可行性研究、初步设计等支出由项目建设单位按单个项目财政资金总额2%以内控制使用，从地方财政配套资金中列支，按实际支出数计入工程成本。

中型灌区节水配套改造项目列支的相关费用另行规定。

第十六条 部门项目财政资金严格按照农业综合开发财务、会计制度进行管理，实行专人管理、专账核算、专款专用，及时足额拨借，按规定范围使用资金，严禁挤占挪用。财政无偿资金实行县级报账制；借出财政有偿资金应落实还款责任，借款单位应提供担保。

第十七条 各级财政部门、农口部门应加强项目资金使用的监督管理，发挥审计部门与社会中介机构的作用，对项目建设资金拨借、使用和配套资金落实情况进行检查和审计。

第十八条 挤占、挪用农业综合开发资金，或者虚报农业综合开发项目的，根据《财政违法行为处罚处分条例》及其它有关规定进行处理；对有偿资金未按期足额归还的，相应减少下年投资。



第四章 项目管理



第十九条 中央农口部门应依据国家农业综合开发政策和行业发展规划，制定部门项目建设规划和阶段性实施方案，并在此基础上做好项目申报前的准备工作。

第二十条 中央农口部门应于每年上半年，通过发布下一年度项目申报指南以及推行项目招商或项目招投标等多种形式，在较大范围内择优选项。

第二十一条 申报部门项目应提交可行性研究报告。可行性研究报告的格式与内容，由中央农口部门参照国家农发办关于编制地方农业综合开发项目可行性研究报告的要求确定。

第二十二条 部门项目由基层农口部门会同同级财政部门逐级向上申报。省级农口部门会同同级财政部门对项目可行性研究报告初审后，按申报要求和超过当年投资规模的一定比例，于项目实施年度上一年6月底前联合向中央农口部门申报项目可行性研究报告（属国家农发办评估审定的项目，其可行性研究报告应同时报国家农发办）。

未按要求进行联合申报或越级申报的项目，不予立项。

第二十三条 中型灌区节水配套改造、中央财政年度投资500万元（含）以上的土地治理项目和中央财政年度投资300万元（含）以上的产业化经营项目，由国家农发办评估审定；低于以上额度的项目由中央农口部门评估审定。国家农发办对中央农口部门项目评估审定工作进行指导、监督和检查。

项目评估应建立责任制，明确专业评估人员的评估责任。评估人员应对评估项目的技术可行性、经济合理性等作出客观真实的评价。因评估结论失实影响项目正确决策的，评估人员及其所属评估机构应承担相应责任。

第二十四条 中央农口部门应按照超过国家农发办当年下达的投资控制指标的一定比例，提前选好下年度拟扶持的备选项目。待国家农发办正式下达下一年度的部门项目投资控制总指标后，从备选项目中择优选项，并经与国家农发办事先协商在20个工作日内正式报国家农发办，同时附报项目评估审定情况。

对经评估审定可行、拟纳入扶持计划的项目，由国家农发办在中央农口部门上报备选项目后20个工作日内下达分省分项目投资控制指标，中央农口部门下发编报项目实施计划的通知。

第二十五条 部门项目计划实行自下而上编报。地方农口部门应依据项目计划编报要求和中央财政资金分省分项目投资控制指标，会同同级财政部门逐级编报、汇总年度项目实施计划。省级农口部门应在中央财政分省分项目投资控制指标下达后2个月内会同省级财政部门将年度项目实施计划报送中央农口部门。同时附送省级财政部门出具的地方财政配套资金和中央财政有偿资金偿还的承诺文件。

中央农口部门据此汇总编制年度项目实施计划，于中央财政资金分省分项目投资控制指标下达后3个月内报国家农发办批复。中央农口部门依据国家农发办批复的汇总计划批复项目分省计划，并报国家农发办备案，同时抄送省级财政部门。

第二十六条 年度项目实施计划一经批复，应严格执行。如因特殊情况，确需调整、变更和终止的，应按国家农发办规定履行报批手续。

第二十七条 各级农口部门应加强项目实施监督管理，建立健全项目管理责任制。项目建设单位应由专人负责工程建设管理，严把工程质量关。应积极推行项目法人制、招投标制、资金和项目公示制。

中央农口部门应在每年3月底前向国家农发办报送上年度项目实施计划完成情况统计表。

第二十八条 已竣工的部门项目以中央农口部门组织验收为主。某些项目由国家农发办委托省级农发办事机构进行验收。部门项目验收应吸收地方财政部门参与。

基层农口部门、财政部门和项目实施单位应做好部门项目竣工验收前的准备工作，由上一级农口部门会同同级财政部门进行督查。

第二十九条 国家农发办对部门竣工验收项目每三年进行一次考评。中央农口部门在对竣工项目组织验收的基础上向国家农发办提交验收考评申请并附验收总结报告。国家农发办按一定比例随机抽样确定考评项目的数量和名单，采取直接组织和委托的方式进行考评。国家农发办对已竣工的部门验收项目考评后，按考评标准作出是否合格的综合评价。

第三十条 部门项目竣工验收后，应明确管护主体，及时办理移交手续。管护主体应建立健全各项运行管护制度，保证项目正常运转，长期发挥效益。基层农口部门和财政部门应加强对财政无偿资金投入形成国有资产的管理。

国家农发办和各级农口部门应做好后期项目监测评价工作，为改进项目管理提供依据。

第三十一条 国家农发办对竣工项目验收考评不合格的中央农口部门予以通报批评，限期整改。在限期内未能认真整改的，国家农发办可以根据情节轻重，不予安排新增资金、调减现有投资规模或者暂停投资。



第五章 附则



第三十二条 中央农口部门可依据本办法制定部门项目管理实施细则，报国家农发办备案。《国家农业综合开发中型灌区节水配套改造项目管理实施办法》由国家农发办会同水利部研究制定。

第三十三条 本办法自颁发之日起施行，《国家农业综合开发部门项目管理试行办法》（国农办[2000]125号）、《关于进一步加强农业综合开发部门项目管理工作的通知》（国农办[2002]181号）同时废止。